如果说族群和宗教是美国当代社会契约的两大裂缝，那么这两条裂缝因为社交媒体的兴起而严重加深并扩大了。社交媒体的兴起和自上世纪代以来传统主流媒体的公信力不断衰落互成因果，意想不到地制造了多个相互割裂的“信息茧房”或“平行世界”，为阴谋论和种族仇恨的传播以及政治极化提供了便利渠道。（注1）
然而，美国并非历来如此。在传统媒体占据主流的“美好旧时光”，美国曾对当时的新兴媒体——广播电台与电视——规定了兼容并包的要求。1949年，联邦通讯委员会（FCC）要求广播许可的持有者履行“公平原则”（Fairness Doctrine）的两点义务：讨论有争议的公共问题，并呈现不同观点。为了尊重言论和新闻自由，广播公司对如何满足“公平”要求有相当大的自由裁量，没有必要对不同观点给予同样时间。但不到40年之后，里根总统任内的FCC又自己撤销了这个原则。
鉴于传统媒体的公共信任度越来越低，政治两极分裂越来越严重，有人归咎于公平原则的撤销并呼吁FCC恢复这项原则。FCC为什么制定然后又撤销公平原则？恢复这项原则是否可行？能否解决美国政治极化问题？之前我也认为有必要恢复某个版本的公平原则，但仔细分析却认为这样并不足以应对社交媒体带来的时代挑战。
一、公平原则之兴起
事情还要回到1941年，FCC下达了一个和“五月花号”关系不大的“五月花号决定”，要求广播电台满足其公共利益义务，对政治新闻保持中立，不得发表评论对任何特定候选人表示支持。1949年，委员会取消了“五月花号决定”，代之以“公平原则”，重申广播电台不得追求“私人利益”，而必须服务于社会一般利益。
公平原则的逻辑背景是广播电视这些“电子媒体”在当时属于稀缺资源，有限波段只能承载有限频道。为了避免相互干扰“打架”，这些有限资源由政府分配并特许给私人运营。既然是政府特许经营，政府当然也可以对获得许可的经营者规定某些义务。虽然经营者垄断了物理频道，这并不等于他们就绝对垄断了这些频道的“舆论阵地”。如果新兴媒体比传统媒体更有效，而资源却十分有限，很容易被左或右意识形态所垄断，那么政府可以为了让公众接触到不同观点，要求这些频道本身平衡报道，尤其对某些社会热点问题呈现出不同的立场观点，让公众在充分知情的情况下作出理性判断。公平原则的实施不仅帮助造就一个理性知情的公共意见，而且也有助于弥合左右分歧、防止社会分裂。
在公平原则出台的很长一段时间，联邦最高法院是认可这个逻辑的。在1969年的“红狮广播案”中（注2），“基督十字军”广播节目攻击记者库克（Fred Cook）写的《戈德华特：右翼中的极端》这本书。库克起诉电台，认为公平规则要求电台给他免费广播时间作出回应，电台则认为公平规则限制了它的言论自由。最高法院以8:0判决公平原则合宪，维持了FCC对频道有限的广播电台要求平衡报道的决定。尽管类似规则被用于一般出版物是违宪的，广播电台因为当时公共频道有限而情况特殊。
怀特大法官的判决意见指出，广播电台运营者一旦获得许可，即构成对特定频道的排他性垄断，但这不是一项宪法性权利，政府完全有权要求许可持有者和其他共享频道。“重要的是观众和听众的权利，而不是广播者的权利。”公平原则的目的只是为了通过平衡讨论，营造一个“知情公众”。否则，电台所有者只会让观点一致的人发表意见，而不是教育公众对有争议的问题进行公平而非偏袒的讨论来形成自己的独立见解。法院一致认为，公平原则对于民主至关重要。作为公共资源的无线电波不应只是用来表达那些有能力付费者的观点，而是要让广大公众了解社会热点问题的不同侧面。
二、公平原则之失效
注意，公平原则的适用是有条件的，那就是新兴媒体资源稀缺，且传播效果优于传统纸媒。同样的逻辑对纸媒就不适用，因为纸媒成本低廉，理论上谁都可以办报并发表自己的观点。你可以把观点发表在左媒上，我也可以把观点发表在右媒上。你的报纸不发表我的观点没关系，因为有的是愿意替我发表的报纸。这样，在霍姆斯大法官所说的“观念市场”（marketplace of ideas）上，你我的观点都能被看到，自然也就不需要任何政府干预。
在1974年的判例中（注3），最高法院同样一致判决，公平原则不适用于报纸行业。和广播不同，报纸不需要许可，且理论上可以有无限个竞争者。“政府强制的接触权（right to access）不可避免削弱公共争论的活力，并限制其多样性。”这个逻辑被称为“外部多元化”，也就是传统媒体行业存在充分竞争，数量庞大的媒体造就了观念多元化的格局。任何单个媒体本身有偏向没有关系，公众只要愿意总是能接触到表达对立价值或信息的其它媒体。
只有在广播电视这种竞争不充分的媒体行业，“外部多元化”不够用了，所以才需要“内部多元化”，也就是公平原则的要求——媒体本身必须平衡报道，以反映多元价值观。如果时过境迁，广播电视也变成充分竞争行业，那么就不应该再适用公平原则，因为它毕竟限制了媒体本身的自由表达；这种限制对没有外部多元化的媒体行业是必要的，但对于具备外部多元化的领域则是不必要的。果然十年之后，最高法院对广播领域内公平规则的合宪性也开始意见分裂。在1984年的判例中，布伦南等大法官以5:4维持了规则的合宪性。（注4）但越来越多的人开始认为，随着技术发展，广播资源不再稀缺，公平规则越来越没有必要；只要你想听，什么观点都能听到。
另外还需要考虑的是，任何政府干预确实都有滥用权力的风险。美国政府尤其是民主党经常利用公平原则作为政治杠杆，主要是对付攻击民主党的大量农村小电台。民主党智囊认为，实施公平原则将迫使它们为反对观点提供免费时间，让其感受不快或成本高昂，说不定就自生自灭了。上世纪60年代，肯尼迪和约翰逊当局即利用公平原则打击运营电台的政敌。事实上，共和党也用过这一招。尼克松任下，政府经常以取消许可为筹码，威胁对其不友好的电台。（注5）
和民主党相比，共和党更倾向于认为公平原则侵犯言论自由。他们认为，支持公平原则的三大理由——媒体稀缺性、大企业审查左翼言论和公共利益——都是人为制造的神话。保守派主持的传统基金会发布过一篇名为“为什么公平原则一点不公平”的文章，简要阐述了三点理由。（注6）首先，公平原则在1949年制定的时候或许是合理的，但40年过去，情况已发生很大变化。1949年，美国只有2881个电台和98家电视台；1989年，电台数量已超过1万家，电视台近1400家。在电台、有线电视和网络新闻泛滥的今天，要埋没某种观点已无可能。其次，面对这么多的无线广播，FCC不可能实质性监督每一家发表的言论，因而决定何为“公平”必然是相当任意的选择性执法。最后，任意执法只会削弱自由辩论的活力。“公平”要求会让广播者缩手缩脚、有所保留，因为否则他们就要被迫为反对意见提供反驳的机会，而他们的听众不愿意听到不同意见。这样就会造成他们自我审查，扼杀不同意见的充分表达。
三、公平原则之撤销及其后果
进入里根时代，帮助里根竞选成功的富勒（Mark Fowler）担任FCC主席，情况终于发生逆转。他认为公平原则不仅违背了第一修正案的言论自由，而且也侵犯了美国社会的公共利益。1987年，FCC以4:0（其中包括两名民主党委员）撤销了公平原则，从而将纸媒一直享受的第一修正案权利扩展到广播电视。由于市场上已经有众多电子媒体，继续实施公平原则将限制广播者的新闻自由和编辑权，反而抑制有争议问题的充分讨论。
然而，国会并不同意这一判断，指责FCC这一决定犯了“方向性错误、带有误导性且不合逻辑”，因为1959年对《通讯法》第315条的修正似乎已经将公平原则变成立法。1987年6月，国会试图通过立法优占FCC决定，但该立法被里根总统否决。1991年，国会再次试图为公平原则制定立法，但布什总统再次威胁否决。虽然富勒强调撤销公平原则是基于原则而非党派倾向，作出这一决定的政治背景仍然不可忽视：当时全国ABC、CBC、NBC三大台都一致批评里根。其实，保护里根的唯一方式或许就是实施公平原则，让各大广播电台平衡报道不同观点。
不知是偶然还是必然，公平原则的撤销造就了美国右翼脱口秀如雨后春笋般的兴起。就在撤销公平原则的次年，ABC电台的执行经理和原先不知名的林堡（Rush Limbaugh）签订合同，让“林堡脱口秀”成为家喻户晓的保守主义宣传阵地，阴谋论、歧视言论和仇恨言论从此开始充斥各地电台。之前，比林堡克制得多的言论都会被认为违反公平原则，现在则可肆无忌惮大行其道。
2000年之前，公平原则的两条子规则——个人攻击和政治评论原则——仍然适用。“个人攻击规则”要求一旦广播攻击某个人或小群体，必须及时通知这些人并为其提供回应机会。“政治评论规则”则要求，如果广播评论支持或反对某个公共职位的候选人，就必须通知其不支持的候选人并提供适当的回应机会。既然公平原则已经废止，特区上诉法院要求FCC为这两条附属规则的存续提供理由。由于FCC未及时提供理由，这两条规则于2000年自动失效。2011年8月，FCC投票从《联邦法规公报》删除了实施公平原则的规定。
公平规则失效后，参众两院的民主党议员曾多次试图通过立法复兴公平原则。最近的一次是2019年众议院提出《恢复公平原则法》，理由还是和过去如出一辙，也就是允许更为全面充分的公共讨论，进而改变政治生态，而不是总是让声音最大或钱包最厚的一方获胜，因为有很多大金主在资助这些脱口秀。但迄今为止，这些立法努力均未成功，立法动力也似乎不大。即便通过立法，如果还是共和党总统在台上，也会一票否决。
事实上，反对公平原则似乎已成两党共识，即便奥巴马也不支持恢复这一原则。公众意见则偏向于对广播电视继续实施公平原则。2008年8月对1000名选民进行的电话调查中，47%的被调查者支持政府要求广播公司对自由派和保守派评论给予同样时间，39%反对。另一方面，只有31%支持要求网站和博客为反对意见提供政治评论，57%反对。（注7）因此，对于互联网这一当代新兴媒体，多数美国公众反对适用公平原则。
四、公平消失之后的困惑
该原则也无法适用。面对每天海量的博客、朋友圈和群聊天，政府机构如何实施公平原则呢？要求群主不仅邀请左派、而且邀请右派？群里发一条右派言论，也要求“配套”一条右派言论？某些严肃的时政群当然可以自己实践公平原则，但要求政府强制实施显然是荒诞和无法实现的。适用公平原则的前提条件也完全不存在。社交媒体时代，信息不是不够多元，而是过于多元，以至于网民们不知什么可信、什么不可信。今天确确实实达到了想听什么就听什么的境界，政府不需要管也无法管。
但吊诡的是，在信息高度多元化的今天，怀特大法官所阐述的公平规则的目的并没有实现，那就是通过平衡讨论，造就一个“知情公众”。相反，社会媒体时代却完美做实了他的担忧：如果只有观点一致的人发表意见，公众对有争议的问题就很难进行公平而非偏袒的讨论来形成自己的独立见解。在这个年代，你确实可以想听什么就听什么，问题是你不会去倾听那些让你不舒服的观点或正视“不方便”的事实；相反，你会“选择性失明”，避免和不同意见的人接触。众所周知，高度个性化的社交媒体产生了一个个的“信息茧房”，三观一致的群友在里面“抱团取暖”。不仅价值观相近的“朋友”扎堆在同一个圈或群里，而且为了继续呆在自我“正确”的茧房里，甚至不在乎事实真相，从而让三观不同的人生活在一个个没有交集、没有对话乃至相互鄙视的“平行世界”。这种社会样态不但不可能形成共识，而且生活在“平行世界”的人们会越走越远、越来越极端、越来越分裂。
研究社交媒体样态的学者总结出一个“道德基础理论”，用以解释社交媒体对社会共识的割裂。（注8）简言之，“道德基础理论”认为志同道合、三观相近的人扎堆在群里，容易产生相互鼓励、相互激化的正反馈效应，结果在没有反方制衡的情况下变得越来越激进。譬如相信大选舞弊阴谋论的人群集在脸书和“瞎扯”（Gab）等社交平台的“停止偷票”#StoptheSteal群下，越说越离谱、越说越激动、越说越像那么回事。这类“乌合之众”现象本身并不新鲜，但社交媒体却使之极大便利化。群是一个群主行使自由裁量邀请或筛选群友的半公开空间，一般会限于邀请三观相近的人进群，以避免不同意见争论引起的不快。群里提供的信息和观点都大同小异，群友的相互肯定进一步提升了个人的道德自信，坚定了自己道德正确、真理在握的信心。群里对不同信仰或观点的攻击即便是基于错误信息，也不会得到及时纠正。相反，一致攻击会进一步加深自己对其它族群、信仰或观点的恶感。事实上，群里的族群和宗教仇恨言论不仅会加深社会偏见，有时甚至会产生物理暴力。调查发现，线上的仇恨言论未必直接导致个案，却会影响线下犯罪的频率。（注9）
社交媒体造成的社会分裂会直接影响政治生态乃至选举结果。在政党极化的大环境下，美国民主、共和两党都会动员各自的基本盘而非中间选民，但共和党在这方面优势明显。近年来，美国社交媒体明显趋向右倾保守，对特朗普的支持远高于对民主党的支持。这部分归功于2021年“一•六事件”之后，特朗普及其支持者因发表煽动暴乱的言论而被推特等社交平台封号，于是转而发展自己的社交媒体，譬如特朗普自己的Truth Social。（注10）相比之下，自由派则没有专属自己的社交媒体。这一短板在马斯克收购推特并改名X之后尤其明显，马斯克的个人助选对特朗普胜选也功不可没。右翼会激发族群保守主义资源，而他们的投票率本来就更高——如前文“族群态度及其政治影响”所述，族群态度偏保守的共和党更倾向于出来投票。民主党也会这么做，但显然力不从心。（注11）譬如在Facebook上，特朗普在选举日发布的一条最受欢迎的帖子呼吁选民坚持排队并投票。该帖获得了近16万次点赞，并被分享超过1.5万次。相比之下，哈里斯最受欢迎的Facebook帖子仅获得1.8万次点赞，并被分享了1500次。（注12）
在某种意义上，社交媒体彻底抛弃了公平原则，实现了广播电视在公平原则约束下实现不了的效果，那就是右翼言论泛滥。林堡就是特朗普的先声，那个年代的地方小电台已升格为各种播客、抖音、粉丝群。和小电台时代一样，社交媒体上的左右力量是不成比例的。右翼的声音明显占据主导，其中不乏阴谋论和攻击性言论，并有大量拥趸。我不知道这是因为许多美国人对目前生活不满意而一时产生的愤激情绪，还是因为内在的“人性恶”——种族歧视、宗教仇恨或排外言论或许天然更具有战斗力和吸引力，尤其对于受教育程度较低的人群。文明和包容的言论则似乎显得有气无力、不够自信，因而吸引不了太多听众。如果主导原因是人性的内在缺陷，自由放任的社交媒体所带来的很可能不是思想解放，而是难以打破的信息茧房和不可弥合的社会分裂。
在不可能通过政府实施公平原则的言论生态下，如何实现平衡、宽容和多元性？如何打破“信息茧房”，让不同意见理性交集并对话？如何让选民接触不同信息之后，形成负责任的价值观和是非判断？这是社交媒体带给人类的时代挑战，也是对人的理性判断能力以及民主可行性的考验。
注释：
注1：Mattia Retta and John Benjamins, A pragmatic and discourse analysis of hate words on social media, Internet Pragmatics, 6 (2), 197-218 (2023). https://doi.org/10.1075/ip.00096.ret.
注2：United States Supreme Court, in Red Lion Broadcasting Co. v. FCC, 395 U.S. 367 (1969).
注3：Miami Herald Publishing Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241 (1974).
注4：FCC v. League of Women Voters of California, 468 U.S. 364 (1984).
注5：Thomas W. Hazlett, The Fairness Doctrine and the First Amendment, The Public Interest, Summer 1989, p. 105.
注6：Adam Thierer, Why the Fairness Doctrine Is Anything But Fair, 29 October 1993, https://www.heritage.org/government-regulation/report/why-the-fairness-doctrine-anything-fair.
注7：Victor Pickard, America’s Battle for Media Democracy: The Triumph of Corporate Libertarianism and the Future of Media Reform, Cambridge University Press (2014); Thomas E. Patterson, We the People: An Introduction to American Government (10th ed.), McGraw-Hill (2013): 336.
注8：Hate speech on social media is fueled by users’ shared moral concerns, USC study shows, December 16, 2021, https://today.usc.edu/hate-speech-on-social-media-is-fueled-by-users-shared-moral-concerns-usc-study-shows/.
注9：Matthew L Williams, Pete Burnap, Amir Javed, Han Liu, Sefa Ozalp, Hate in the Machine: Anti-Black and Anti-Muslim Social Media Posts as Predictors of Offline Racially and Religiously Aggravated Crime, The British Journal of Criminology, 60 (1), 93-117 (2020), https://doi.org/10.1093/bjc/azz049.
注10：同上。
注11：Carlos Algara and Isaac Hale, Race, Partisanship, and Democratic Politics: The Role of Racial Attitudes in Motivating White Americans’ Electoral Participation, Journal of Race, Ethnicity and Politics 8(3): 301-323 (2023), doi:10.1017/rep.2023.16.
注12：Sheera Frenkel, Liberals Are Left Out in the Cold as Social Media Veers Right, November 17, 2024, https://www.nytimes.com/2024/11/17/technology/election-right-wing-social-media.html.
（本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]）